國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的公共價(jià)值

中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度具體方案年內(nèi)有望出臺(tái)，這意味著央企從明年起將不能再“獨(dú)享”其6000多億元的利潤(rùn)，而要開始向出資人上繳收益。

1994年稅制改革后實(shí)行的國(guó)企稅后利潤(rùn)歸企業(yè)所有、國(guó)有資產(chǎn)的真正出資人——全體國(guó)民無從參與“分紅”的國(guó)資管理制度，日益凸顯出不合理性。通過編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有人權(quán)利的歸位，分享國(guó)資經(jīng)營(yíng)紅利，是十分迫切和重要的。不過，站在構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的角度看，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度更重要的意義尚不止于此。除了利潤(rùn)分享之外，國(guó)資預(yù)算制度的最根本價(jià)值還在于，它是推進(jìn)和完善公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)重大步驟。
什么是公共財(cái)政？按照最一般的理解，公共財(cái)政是一種源自公共、服務(wù)于公共、受公共監(jiān)督的財(cái)政模式或類型，普遍服務(wù)的公共性、不以贏利為目的的公益性、接受嚴(yán)格監(jiān)督的法治性，是其根本特征。依據(jù)這一根本特征不難發(fā)現(xiàn)，與政府公共經(jīng)費(fèi)預(yù)算一樣，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算有著十分明顯的公共性質(zhì)。相應(yīng)地，伴隨這一預(yù)算制度建立起來的公共價(jià)值也是多方面的。首先，能夠落實(shí)和保障國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)益，避免一些畸形的壟斷和高收入、高福利，讓全體國(guó)民真正分享國(guó)資收益。這種公共價(jià)值還體現(xiàn)在，它有助于政府職能的轉(zhuǎn)換與促進(jìn)政資分開。獨(dú)立編制國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，有利于分離政府作為公共管理者和作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的兩種職能。目前單一財(cái)政預(yù)算制度混淆了稅收和國(guó)有資產(chǎn)收益的界限。關(guān)于這一點(diǎn)，一個(gè)著名的例證是，2005年，為彌補(bǔ)中石化煉油項(xiàng)目虧損，財(cái)政部從中石油上繳的所得稅中退庫100億元補(bǔ)貼中石化；對(duì)此，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)認(rèn)定，這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則。很明顯，這里所謂的“違反‘收支兩條線’原則”，其實(shí)反映的正是政府職能混淆不清、國(guó)資預(yù)算公共性不足的問題。
國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的公共價(jià)值還體現(xiàn)在，有利于從公共財(cái)政的角度厘清國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中在國(guó)家利益與企業(yè)利益、壟斷與公益關(guān)系上的曖昧和矛盾，最大限度地確保和推動(dòng)國(guó)資的公益性經(jīng)營(yíng)品質(zhì)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有資產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)除了注重經(jīng)濟(jì)效益的一面外，其更本質(zhì)的特征還在于其根本目的是服務(wù)于社會(huì)效益的。這意味著，國(guó)資的投資經(jīng)營(yíng)應(yīng)盡量地避免“與民爭(zhēng)利”，而將重點(diǎn)放在那些社會(huì)效益顯著而經(jīng)濟(jì)效益不佳的基礎(chǔ)性、非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在這方面，目前我們還有不少含混不清之處，比如，在一些由國(guó)資壟斷的行業(yè)（如電力、石油等），常常出現(xiàn)這樣的局面：當(dāng)公眾要求這些國(guó)企承擔(dān)更多公益責(zé)任，不要隨意漲價(jià)之時(shí)，后者往往會(huì)以成本太高、犧牲太大為理由大倒“苦水”；而當(dāng)人們對(duì)其壟斷地位表示質(zhì)疑、不滿時(shí)，它們又會(huì)再三強(qiáng)調(diào)自己的公益性，以此論證壟斷的合理性和必要性。
國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的公共價(jià)值也體現(xiàn)在其公共化了的可監(jiān)督性上。顯而易見，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算化的過程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況公開化、透明化，依法接受公共監(jiān)督的過程。依據(jù)《預(yù)算法》，各級(jí)公共財(cái)政預(yù)算均須接受各級(jí)“人大”包括審查、批準(zhǔn)在內(nèi)的廣泛監(jiān)督。以往常規(guī)的政府公共經(jīng)費(fèi)預(yù)算如此，現(xiàn)在納入公共財(cái)政的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)然同樣如此。

來源：中國(guó)信息報(bào)社