建立生態文明建設中一“督”二“責”機制

近日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》、《生態環境監測網絡建設方案》、《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等一系列文件。

這些文件從各個方面對生態建設作出了規劃，并首次提出“黨政同責”、領導干部自然資源資產離任審計、損害生態環境終身追責等，進一步強化了生態文明建設在我國經濟建設中的地位。

完善生態文明頂層設計

在黨的十八大和十八屆三中全會、十八屆四中全會對生態建設作出頂層設計和總體部署的基礎上，今年五月中共中央、國務院又印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，旨在加快生態建設步伐。對于近日出臺的四份文件，多位專家表示這是對生態文明建設頂層設計的進一步完善和具體化。

對此，國務院發展研究中心社會發展研究部室主任、研究員周宏春與中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱接受中國經濟時報記者采訪時表達了相似的看法，他們認為國家在出臺頂層設計之后，需要有可操作性的具體細則來完善頂層設計。

周宏春表示，關于自然產權、紅線管理、排放權交易等一些制定中的制度也將會對頂層設計做出補充，逐步完善已經出臺的制度措施。

魏后凱則指出我國在生態補償機制方面的不足。現有的生態補償機制是各主體規劃區、禁止開發區、限制開發區等一些重要的生態規劃區實施轉移支付，而對于自然資產的核算和生態價值的推算還未涉及。例如，北京從張家口調水一事體現出北京對水資源的保護，這就產生了生態價值。那么，北京應對張家口進行補償，但是由于國家尚未完善生態補償機制，所以無法對各地區自然資產進行核算，因而也沒有相應的補償。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文接受本報記者采訪時表示，此文案是第一批出臺的文件，第二批出臺的文件應該提出對于制度的改革，對于各個部門關于環保職能的改革。

接下來的問題就是方案出臺后，如何落地，如何讓制度的執行更為有效。

對此，周宏春認為，生態文明建設是一個過程，落實也需要進行摸索。首先，我國地域遼闊，地方各有不同，需要采取不同的生態建設的方式方法。其次，需要有明確的細則出臺指導方案的具體實施，比如說干部離政審批，審計之后是個人承擔責任還是集體承擔責任，怎么承擔責任，對于責任的認定都是需要后續補充說明的。最后，對于已經出臺制度是否符合現在地區生態建設所需，也需要慢慢探索。隨著反腐趨勢的來臨，原有的對于生態建設的行為模式會被打破，新的建設模式還未形成。地方政府由于各自情況不同仍在觀望或者是等待，因而對于現行制度的改進也是需要逐步探索。

頂層設計和具體措施要想落地有聲，魏后凱提出了自己的三點建議。第一，所出臺制度方案要讓各地區充分了解，各地區依照國家出臺的制度制定適合自己建設生態方面的具體細則，或者是國家出臺具體實施意見讓地區進行參考或依照。第二，方案的落實必須依靠完善的激勵和約束、考核制度。要依據考核來判斷方案落實是否到位，激勵落實到位的地區，懲罰落實缺失的地區。第三，已經出臺的方案在制定過程中也是一種探索，還未完全完善需要根據環境變化做出相應調整。在實施中根據不同地方的實際情況進行評估，動態調整完善解決評估后提出的問題。

一“督”二“責”成亮點

一“督”是指建立環保督查工作機制。會議指出，建立環保督察工作機制有利于建設生態文明，對落實環境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任也起到重要作用。專家則認為是有效解決地方政府在環保方面的不作為方法之一。

常紀文認為，督查機制要成為有效制度，必須使督查、考核、追責制度成為配套措施。

周宏春也針對環保督查工作制度提出，目前我國所處階段必須強調監督。由于我國誠信成本低廉，很多地區雖然在生態文明建設方面做出承諾，但是履行過程中卻存在很多問題，監督機制的出臺讓違法地區付出代價可以有效約束地方“說出做到”。

二“責”則分別為“黨政同責”與損害生態環境后領導干部的終身追責。

會議中強調對環境保護要強化“黨政同責”，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。“二責”的提出對于生態文明建設的促進作用不言而喻。

魏后凱表示，“黨政同責”一方面意味著中央對于生態文明建設更加的重視，所以要將其提高一個高度；另一方面由黨政系統共同擔責對于推進生態文明建設制度落實更加有效。

常紀文則指出“黨政同責”是指對于生態環境問題黨委與政府要共同承擔責任而不是黨政承擔不一樣的責任。

“‘黨政同責’是對現有生態體制發出的警醒‘匕首’，它的提出意味著我國很多地方政府出現重大的環境污染問題，而黨委的監管也存在很大問題。”常紀文對于現今這個時機提出“黨政同責”表達了自己的看法。

同時，常紀文對于“黨政同責”出臺也表示了肯定，他認為這一規定的提出對于地方政府的黨委、省委、地委書記同時具有約束作用，規范他們的行為決策更有利于生態文明建設。同時追究黨委和政府的責任，在地方政府發生重大環境污染事故、生態環境職能低下、產能嚴重過剩等問題時都必須承擔責任，這對于規避生態文明建設時出現的問題具有積極的作用。

近日，在最嚴“環保法”的治理之下，山東臨沂猛藥治理大氣污染：163家企業停產，近400家企業限期整改，造成數萬人失業。

就臨沂問題，常紀文認為，其原因是山東臨沂政府在經濟危機期間大量進行重復建設導致產能過剩。“黨政同責”的出臺正好可以用來解決這一問題。

如果說“黨政同責”是對生態文明建設保駕護航，那么對于損害生態環境后領導干部的終身追責就是地方政府推進生態文明建設強有力的動力之一。

常紀文表示，因為生態環境一旦遭受損壞難以恢復，也不可逆轉，所以必須對各級政府的領導干部進行終身追責。他指出一些地方政府領導依舊存在犧牲環境追求經濟增長的思維模式，終身追責的出臺有益于改變這一思維。

魏后凱雖然認同終身追責對于生態文明建設的有效性，但也提出了憂慮。他表示，政府發起的項目在終身追責之前，政府領導只對其承擔第一任責任，一旦離任之后將不會對項目后續發生的問題進行負責，因而政府領導缺乏三思，也無法更謹慎考慮決策是不是符合生態文明建設的要求。終身追責是生態文明建設的強效機制，但是其實施過程的難度也將比較大。終身追責中所說的責任還沒有很明確，生態文明建設項目經過長時間之后發生問題的責任劃分，以及地方政府內部的相關利益問題都還沒有具體的制度化文件來指導實施，這些方面都是終身追責落實過程中的“絆腳石”。