1994年的分稅制
我在上一篇文章中記述了1980年代以來在中央與地方財政分配中實行的“分灶吃飯”體制。但是這種向下分權的財政體制卻缺乏穩定性。尤其是，它導致中央財政收入的不穩定和捉襟見肘的尷尬局面不斷出現，從而中央不得不頻繁地去修改、甚至去破壞這個體制。例如，以研究中央-地方關系為專長的經濟學家黃佩華（ChristineWong）教授提到，中央為了擴大在財政收入總額中所占的份額，采取多種措施頻頻從地方財政 “抽調”資金。她列舉的事件包括：從1981年起，國家每年發行國庫券，并向地方借款；1983年起開征能源交通重點建設基金，并將骨干企業收歸中央；1987年，發行電力建設債券；1988年取消少數民族定額補助遞增規定。除此之外，中央還陸續出臺一些被戲稱為“中央請客，地方拿錢”的增收減支措施，致使財政包干體制變得很不穩定，挫傷地方積極性。面對中央對財政體制不斷做出的單方面的隨意修正，地方也發展出一系列應對中央的策略性辦法。中央“抽調資金”與地方“明挖暗藏”的行為極大地加深了雙方的戒備心理。
針對這種現象，張閆龍在“財政分權與省以下政府間關系的演變”一文中曾特別提到過一個重要的細節。他說，那個時期中央相關政策文件的一些措辭可以清晰地揭示這一時期中央與地方財政關系中存在的巨大摩擦。例如，國務院1988年發布的多個文件中的結尾處反復有這樣的文字：“……各地實行財政包干辦法以后，要認真執行國家規定的各種財政、財務制度。凡應當征收的稅款要按時、足額收上來，不能違反稅收管理權限，擅自減稅免稅；不能把預算內的收入轉移到預算外，或者私設‘小金庫’”；“各項開支要嚴格按照國家有關規定支付，不能違反財務制度、會計制度；所有收支都要按規定如實反映，不得打“埋伏”、報假帳”；“要加強對財政工作的領導，積極支持財政部門履行自己的職責，嚴肅財經紀律。各級人民政府要帶頭執行國家的財經制度，不得越權行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財政部門違反國家規定處理財政問題”。（《社會學研究》2006年第3期）
地方不努力征稅的這個對策性行為有助于解釋財政包干制度下預算收入的增長為什么趨于下降。可是，如果以此相信地方政府沒有從地方的經濟增長中獲得更多的收入控制，那就錯了，否則我們就不能解釋是什么為地方經濟的增長提供了強有力的正面激勵。正如國務院的文件提醒的那樣，“把預算內的收入轉移到預算外，或者私設‘小金庫’”其實已經成為地方政府的重要收入來源。這個更復雜的問題把我們引向了一個非常獨特的中國現象，那就是地方預算外收入的存在和增長。
在中國，預算外收入并不是財政分權改革的產物，它在計劃經濟時期就已經存在，但是那個時候的規模比較小，與改革后期不可同日而語。在1980年代中央與地方財政分權之后，預算外收入迅速演變成為一個龐大的地方收入來源。預算外收入的構成和來源并沒有固定的模式，但都是地方政府自收自支不納入預算管理的收入。一般包括地方財政部門管理的預算外資金（如各種稅收附加和基金、集中事業單位的經營性收入、集中企業單位的收費等）、行政事業單位管理的預算外資金（如地方政府的稅收附加和基金、行政事業單位的收費等）、國有企業的預算外資金（如部分折舊上繳、部分利稅的上繳等）以及由地方政府管理的社會保障基金等。根據國家統計局的數據，由于預算外資金的增長，到1992年全國預算外資金的規模為3855億元，是當年預算內財政收入的97.7%。
1993年11月，中共第十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》，明確提出了整體推進的改革戰略，其中包括要在1994年起建立新的政府間財政稅收關系，將原來的財政包干制度改造成合理劃分中央與地方（包括省和縣）職權基礎上的“分稅制”。這里要提一下的是，分稅制的方案早在1986年前后就有所準備和研究，但后來由于一些眾所周知的原因被擱淺了。1992年也曾恢復過分稅制的試點。但是到了1993年12月15日，國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》之后，分稅制方案的細則才得以公開。
簡單地說，分稅制預算財政管理體制的主要內容是：（1）中央和地方明確劃分了各自的政府事權和財政支出的范圍；（2）中央和地方明確劃分了各自財政收入的范圍，明確劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅；（3）建立了中央對地方的轉移支付制度，即稅收返還和專項補助以幫助實現地區平衡。此外，還清理地方的預算外資金，取消或減少了大量的政府收費項目；推行以增值稅為主體的間接稅制度，統一個人所得稅等。
中央與地方共享的預算收入主要來自增值稅和資源稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的品種劃分，陸地資源稅全部作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易印花稅在1994年的時候確定為中央與地方五五分成，但2002年起改為中央分享97%。
分稅制體制建立之后，中央預算收支占全部預算收支不斷下降的趨勢得到根本的扭轉。中央財政收入占總財政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趨勢，從40.5％下降至22.0％，而實行分稅制后，該比例得以顯著上升。2003年中央財政收入占總財政收入中的比重已達54.6％。地方的財政收入從1994年前的70％左右下降到 1994年后的50％左右。
這個結果是否暴露出分稅制設計本身的問題，這在經濟學家之間是有爭議的。一些經濟學家認為，中央的收入當中有相當的一部分實際上返還給了地方政府。因此，中央的預算收入并沒有統計上所顯示的比重那么高。但大多數經濟學家的看法是，即使考慮了轉移支付，1994年的財政體制的改革總體上還是只涉及了財政體制的收入方面，而仍然保留了改革前的帶有計劃經濟色彩的支出責任體制，讓地方政府扮演著中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分稅制改革使地方政府相對中央政府的支出比例大幅度提高了，這是事實。但地方財政支出的比例在近20多年中變化并不大，基本穩定在60％以上。實際上，在2002年，地方政府在全部預算收入中的比重大約為45%，但卻負擔了全部預算支出的70%。即使把中央的返還收入考慮進來，也不足以達到收支的平衡。更重要的是，財政體制的改革又沒有為提高地方政府的融資提供更多的選擇機會；實際上，在1994年分稅制改革之后，在地方政府層面上切斷了收入與支出需求的聯系，使地方政府、尤其是落后地區的政府負擔加重了。
很多后來的研究都發現，即使有中央的稅收返還和專項補貼，但分稅制的實行似乎沒有能夠在平衡地區收入差距方面發揮更大的作用。1994年為了推進分稅制，贏得富裕省份的支持，中央采取了保障地方不少于1993年收入基數的讓步政策。中央政府從專享稅和分享稅中取得的收入如果超過了1993年中央稅改前的收入，將多出的部分返還給地方政府，以保障地方政府在實行分稅制后的實際收入不低于該地區1993年的水平。對于超出1993年基數的收入，中央與地方按照7：3的比例分成。由于1993年地方有做大“基數”的策略性動機，結果使得中央的返還收入負擔過大，直接影響了用于平衡地區收入差距的財政能力。
黃佩華在“21世紀的中國能轉變經濟發展模式嗎？”（2005）指出，也因為中央與地方的共享稅和稅收返還的主體是增值稅，而增值稅主要來自制造業和服務業部門，因而分稅制和主要建立在稅收返還基礎上的中央轉移支付，在實際上是一個擴大地方財政能力差距而更有利于富裕和發達的地區的財政體制。她的計算發現，分稅制改革后的1998年與1990年相比，最富裕的5個省份的GDP占比高了3個百分點，而最貧窮的5個省份的GDP占比在同一時間內則下降了1個百分比。這表明，發達地區和落后地區在經濟發展和財政收支上的差距是在繼續擴大之中而沒有得到扭轉。