李曙光：中國(guó)迫切需要建立破產(chǎn)管理局

新破產(chǎn)法實(shí)施兩年過(guò)半，一些積極作用已經(jīng)呈現(xiàn)。例如，一些資不抵債或現(xiàn)金流出現(xiàn)危機(jī)而處于破產(chǎn)困境的企業(yè)，借助破產(chǎn)重整程序，成功地走出了困境。但破產(chǎn)法在實(shí)施過(guò)程中暴露了許多問(wèn)題。最突出的是，許多企業(yè)本應(yīng)申請(qǐng)破產(chǎn)，卻逃避破產(chǎn)程序，把損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人和職工。 

以2008年的一組數(shù)據(jù)為例：該年法院受理的破產(chǎn)案件只有3139起，而當(dāng)年退出市場(chǎng)的企業(yè)多達(dá)78萬(wàn)家。這78萬(wàn)家企業(yè)中，有38萬(wàn)家以注銷(xiāo)的方式退出市場(chǎng)，40萬(wàn)家以吊銷(xiāo)的方式退出。 

2008年是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)最嚴(yán)重的一年，我國(guó)企業(yè)受到的影響也非常大。這些退出市場(chǎng)的企業(yè)中，有相當(dāng)一部分應(yīng)該走破產(chǎn)程序，它們選擇逃避破產(chǎn)，把企業(yè)失敗的成本轉(zhuǎn)嫁給了債權(quán)人和職工，甚至可能把成本進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)和政府部門(mén)。本應(yīng)申請(qǐng)破產(chǎn)的債務(wù)人逃避破產(chǎn)，從個(gè)案上看似乎便宜了債務(wù)人，從整體上看，既無(wú)益于債務(wù)人，更有害于債權(quán)人、職工，最終會(huì)給社會(huì)帶來(lái)更大危害：將大部分倒閉企業(yè)拒于破產(chǎn)門(mén)外，會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)主卷款潛逃，留下沒(méi)有清理的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和更多的失業(yè)人口。 

造成破產(chǎn)法的實(shí)施效果不理想的主因，是缺乏一個(gè)配套的政府主管機(jī)構(gòu)。所以，我建議盡快設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為國(guó)務(wù)院直屬的一個(gè)政府部門(mén)，負(fù)責(zé)推動(dòng)破產(chǎn)法的實(shí)施，管理破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。
從世界經(jīng)驗(yàn)看，英、美、德、俄等國(guó)破產(chǎn)管理局主要具有五項(xiàng)功能：

（1）追蹤破產(chǎn)法實(shí)施，整理法律實(shí)施數(shù)據(jù)，為制定和實(shí)施決策提供依據(jù)。 

破產(chǎn)法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，其實(shí)施影響到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，因此，可以通過(guò)破產(chǎn)制度，準(zhǔn)確搜集各種企業(yè)與市場(chǎng)信息。美國(guó)次貸危機(jī)的實(shí)質(zhì)就是破產(chǎn)危機(jī)，規(guī)制金融衍生品的制度，都離不開(kāi)破產(chǎn)制度的支撐。再比如，美國(guó)學(xué)者通過(guò)對(duì)不同州個(gè)人破產(chǎn)數(shù)據(jù)的研究，分析颶風(fēng)等自然災(zāi)害對(duì)個(gè)人破產(chǎn)帶來(lái)的影響，也可以為政府決策提供有價(jià)值的實(shí)證研究基礎(chǔ)。 

目前我國(guó)各級(jí)工商局，只是公司的注冊(cè)登記和注銷(xiāo)、吊銷(xiāo)管理部門(mén)，沒(méi)有能力和動(dòng)力管理企業(yè)破產(chǎn)案件，不會(huì)去監(jiān)督注銷(xiāo)或吊銷(xiāo)的企業(yè)是否逃避破產(chǎn)。法院負(fù)責(zé)審理破產(chǎn)案件，但也沒(méi)有能力和動(dòng)力系統(tǒng)管理破產(chǎn)案件。它們更缺乏能力和動(dòng)力管理和分析未來(lái)的個(gè)人破產(chǎn)案件的數(shù)據(jù)。汶川地震之后，這方面的數(shù)據(jù)極其缺乏，給各種賠償和善后事宜造成極大困難，就是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。所以，建立破產(chǎn)管理局，有助于搜集并完善破產(chǎn)數(shù)據(jù)，為決策者做決策提供翔實(shí)精準(zhǔn)的實(shí)證基礎(chǔ)。

（2）負(fù)責(zé)破產(chǎn)法實(shí)施中操作規(guī)程的制定以及為立法的修改提供建議，不斷提升立法水平。破產(chǎn)法實(shí)踐性非常強(qiáng)，牽 涉的面很廣，需要一個(gè)統(tǒng)一的管理部門(mén)，追蹤督促其實(shí)施，負(fù)責(zé)實(shí)施中操作規(guī)程的制定，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為立法的修改提供建議。

（3）追蹤董事、監(jiān)事和高管落實(shí)公司法規(guī)定的誠(chéng)信義務(wù)情況。 

誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。董事、監(jiān)事和其他高管落實(shí)其誠(chéng)信義務(wù)的好壞，直接影響我國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)管理水平。公司法盡管規(guī)定了董事、監(jiān)事和其他高管的誠(chéng)信義務(wù)，但事實(shí)上，許多企業(yè)虧損破產(chǎn)，一些企業(yè)高管違背誠(chéng)信義務(wù)卻得不到相應(yīng)的懲罰，其主要原因就是，沒(méi)有一個(gè)責(zé)任機(jī)構(gòu)追究他們。建立破產(chǎn)管理局，使之作為一個(gè)對(duì)相關(guān)董事、監(jiān)事和高管進(jìn)行追究和監(jiān)督的責(zé)任機(jī)構(gòu)，有利于配合公司法，落實(shí)公司董事、監(jiān)事和其他高管的誠(chéng)信義務(wù)，提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誠(chéng)信水平。

（4）作為公共管理人管理個(gè)人破產(chǎn)案件。 

許多破產(chǎn)案件，尤其是個(gè)人破產(chǎn)案件，其破產(chǎn)事務(wù)的管理因?yàn)闆](méi)有盈利，私人職業(yè)者沒(méi)有動(dòng)力參與。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用提供者和公共產(chǎn)品提供者，有義務(wù)以法律援助的形式，為私人破產(chǎn)提供管理服務(wù)。

（5）管理破產(chǎn)管理人。 

破產(chǎn)管理人是代表破產(chǎn)企業(yè)全體利益關(guān)系人，管理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的私人主體。我國(guó)目前的破產(chǎn)管理人由各級(jí)法院管理。但是，法院作為裁判機(jī)構(gòu)，并不應(yīng)該行使管理職能。因?yàn)檫@種體制極易滋生腐敗，也沒(méi)有效率。破產(chǎn)管理局來(lái)做這樣的事，卻既有資格也有效率。當(dāng)然，這種管理不是干預(yù)，而是監(jiān)督。相當(dāng)于破產(chǎn)案件中的守夜人。
總之，我建議盡快設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為信用管理者，代表政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用。一個(gè)有效運(yùn)作的破產(chǎn)管理局，有助于推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善。這方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很豐富，我國(guó)香港地區(qū)的破產(chǎn)管理署就是一個(gè)成功的例子。