環保“大部制”改革仍需在頂層設計上“定調”

國家“十三五”規劃正在抓緊編制，與此同時，圍繞環保“大部制”的機構改革建議和構想也紛紛浮出水面。

6月13日，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員常紀文稱，“已經參與了環境保護部、國土部等部門改革方案的咨詢”，并且提交了個人研究成果。

近期，中國環境與發展國際合作委員會(下稱“國合會”)、中科院可持續發展戰略研究組、全國工商聯環境商會等也就環保“大部制”改革提出了系統性建議。

值得注意的是，環保“大部制”改革仍需在頂層設計上“定調”，部門間的重重障礙更是亟待突破。

新的理念支撐

與往年環保“大部制”的擴權概念不同，此輪環保“大部制”推出有了新的理念支撐。

目前，我國的環保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門;資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門;綜合調控管理職能分散在發改委、財政、經貿(工信)、國土等部門。

由于職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。

常紀文分析說，理論界普遍認為，環境保護包括對自然資源的保護，環保部門的統一監督管理就是環境保護主管部門統一指導、協調和監督自己和其他部門在自然資源和環境保護方面的工作。但這一觀點并未得到相關政府部門的認同。

“其原因在于部分政府部門擔心自己分工負責的職權會因環境保護主管部門的統一監督管理而被架空，更不愿意看到另外一個非監察性質且與自己平級、互不統屬的政府部門來監督自己的履職情況。”常紀文說。

在縱向上，環境監管體制最突出的問題在于有效性不足，即中央政府對地方政府的環境監管缺乏有效的約束。“主要原因在于，地方各級環境行政主管部門的人事任免和財權都在同級黨委和政府手中。”常紀文分析說，處在夾縫之中的地方環境保護部門只能成為“騎墻派”，本地黨委、政府和商界批評時，就監管得松一點;上級環保部門批評時，就監管得嚴一點。

“我們的環保工作涉及的部門很多，許多職能出現交叉重疊。”“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環保部就是其中之一。”兩年前，時任環保部部長周生賢就曾如此感慨。

大氣污染、水污染、土壤污染，這三類污染物被列為環保部污染防治的重點。但實際上，環保部對水環境質量和水污染防治負責，水利部對水資源保護負責;環保部管二氧化碳，而一氧化碳歸另一個部門管理。

環保部副部長潘岳也曾經撰文稱，中國已進入環境高風險期，然而，作為中國環保的主要責任部門，卻面臨著與眾多部門職能交叉、權責不清的尷尬。

“一條河幾個部門，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權，但一出事兒就先找環保。”潘岳稱，“我國要在環保上有所突破，上至國家戰略，下到現行體制，都必須進行調整。”

三個“統管”部門

上海交通大學環境資源法研究所所長王曦此前曾表示，在法律上，不同的法律法規存在“打架”現象。

他舉例說，2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規定：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”。

而在我國環境行政管理機構中，事實上已經形成了三個“統管”部門：一是《環保法》第7條授權的環保部門，對環境保護工作實施統一監督管理;二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產資源、海域等自然資源的統一監督管理工作;三是水行政主管部門，負責全國水資源的統一管理和監督工作。

“我們希望環保部是一個超部門的決策機構，同時也能夠不斷強化自身的監管能力、執法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環境建設。”北京大學環境科學與工程學院教授張世秋說。

國合會中方首席顧問、中國工程院原副院長沈國舫認為，改革有必要從修改政府五年規劃的名稱開始。

有媒體拿到的國合會《2014年年會給中國政府的政策建議》第二條，就建議將國家五年“國民經濟和社會發展規劃”名稱修改為“國民經濟、社會與環境發展規劃”。

沈國舫說，修改政府五年規劃的名稱，確保更明確的信號和實質內容支撐兩者的并重，使新修訂的《環境保護法》中關于“使經濟社會發展與環境保護相協調”的規定落到實處。

中科院可持續發展戰略研究組介紹，根據十八屆三中全會決定，自然資源資產產權管理與監管相分離已經較為明確，但究竟是成立專門的自然資源資產管理委員會和監管委員會，還是在自然資源管理部門下設相對獨立的自然資源資產管理局和監管局，尚未形成共識。

中科院可持續發展戰略研究組提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產產權管理職能，集中并組建自然資源資產管理委員會;把分散在國土、農業、水利、環保、林業等部門的自然資源保護和生態保護等職能集中起來，組建自然資源與生態保護部，統籌自然資源和生態保護監管;把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中到環境保護部。

改革設想仍存爭議

但這一思路在常紀文看來，“優缺點都明顯”。

他解釋說，優點在于一個部門統一監管所有的自然資源、生態和污染防治工作，維持自然資源和生態環境保護工作的整體性，缺點在于改革涉及部門多，整合難度相當大，機構過于龐雜，且工作效率不高。

“目前，世界上沒有哪個疆域和經濟地位與我國相似的大國，能夠實現這種大一統的體制。”常紀文說，如果國家同意這種體制，可以在該部門之下成立若干個副部級局，如國家自然資源監管局、國家生態環境監管局、國家核安全監管局等，加強相關事務的綜合管理。

常紀文從橫向改革的角度提出的方案是，成立“國家生態環境部”和“國家自然資源部(委員會)”。國家生態環境部除了直接監管自然保護區外(可以考慮納入國家公園監管職能)，還對其他生態保護工作進行統一規劃(如用途管制)，提出統一標準，開展執法監督、進行事故調查、統一事故應急、統一監測預警、統一信息公開、統一調查評估、統一技術規范等，除此之外的生態保護工作則由國家自然資源部(委員會)行使。

從縱向改革的角度，常紀文建議，加強國家一級的環境保護監督管理能力，保障落實省一級的環保責任。國家一級除保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權，如大氣排放指標交易、京津冀區域大氣污染聯防聯治等外，其他環境保護監管職權下放由省一級行使。

常紀文說，目前，來自全國各地的呼聲很強烈，均呼吁為協調全國的自然資源和環境保護工作，可考慮在國務院之下設立國務院環境保護委員會及其辦公室。

以往，環境污染事件一旦發生，板子總是打在環保部門的身上。常紀文說，應明確專門監管與綜合監管失職的責任和責任追究機制。各級政府環境保護委員會還應當提請政府明確各成員單位的分工監管責任。

全國工商聯環境商會秘書長駱建華近期也參與了環保領域的政策研討和制定。他表示：“不太贊同環保大部制改革出現大的環保部。因為，這樣改革之后，可能會分散環保部的職能，使其難以在污染治理方面集中精力。”