環(huán)境執(zhí)法，垂直管理更要立體施治

在開(kāi)展省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革時(shí)，需要同時(shí)健全市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)參與、監(jiān)督的體制，引入公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎(chǔ)上，環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革，引發(fā)了社會(huì)的熱議。

　　在此之前，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法體制通常被認(rèn)為具有部門(mén)性和地方性的特點(diǎn)。人員由地方任命，財(cái)政也來(lái)源于地方，因此執(zhí)法隊(duì)伍在實(shí)踐中往往偏向于對(duì)本地政府負(fù)責(zé)，很難真正做到對(duì)法律和生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。而上級(jí)部門(mén)由于缺乏有效的監(jiān)督手段，通常難以克服地方保護(hù)主義。落馬的山西省環(huán)境保護(hù)廳原廳長(zhǎng)劉向東，曾把地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)比作貓，把違法企業(yè)比作老鼠，認(rèn)為地方政府養(yǎng)的“貓”能不能捉耗子、捉幾只“是由政府說(shuō)了算，不是環(huán)保部門(mén)說(shuō)了算”。可見(jiàn)，探索建立相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度，是克服地方保護(hù)主義的關(guān)鍵所在。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，今年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也提出了行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督查等生態(tài)文明體制改革的新方式。為了落實(shí)這些改革要求，“十三五”規(guī)劃建議提出省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。管理方式的變化，正是針對(duì)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題，落實(shí)中央有關(guān)生態(tài)文明體制改革精神的具體舉措，具有現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性、合理性和邏輯上的前后一致性。

　　進(jìn)一步細(xì)化制度設(shè)計(jì)，首先應(yīng)解決好治標(biāo)與治本的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，垂直監(jiān)督可以一定程度遏制地方保護(hù)主義，提高監(jiān)管的效率，同時(shí)還需要找準(zhǔn)癥結(jié)、標(biāo)本兼治。按照三中全會(huì)精神，環(huán)境治理體系和環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，不只包括環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，還包括市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與。今年9月中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系，著力解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系發(fā)育滯后、社會(huì)參與度不高等問(wèn)題。因此，在開(kāi)展環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革時(shí)，需要同時(shí)健全市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)參與、監(jiān)督的體制，引入并強(qiáng)化公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制，使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨(dú)立性。

　　其次，改革過(guò)程中還要解決好垂直與屬地的問(wèn)題。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的“副產(chǎn)品”，解決環(huán)境問(wèn)題，必須把經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的管理作為抓手才有好效果。經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的管理權(quán)限大多在于屬地的政府，因此，環(huán)境監(jiān)管不能忽視屬地政府的屬地責(zé)任。在環(huán)境監(jiān)管中，屬地管理和體現(xiàn)監(jiān)管獨(dú)立性的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，并不是非此即彼的關(guān)系，而應(yīng)該是相互補(bǔ)充的關(guān)系。改革之后，縣級(jí)環(huán)保局將不再單設(shè)，而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，那么是否還需強(qiáng)調(diào)縣級(jí)人民政府的屬地負(fù)責(zé)作用，以及縣級(jí)人民政府利用什么機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，需要認(rèn)真研究。環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的相應(yīng)條款，也需要適當(dāng)調(diào)整。

　　此外，依據(jù)中央相關(guān)文件要求，有必要開(kāi)展新一輪環(huán)境保護(hù)事權(quán)改革，大力下放一些行政許可和監(jiān)管事權(quán)，既維護(hù)好地方的積極性，也發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任。按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管體系的有效性。